核心提示

　　沉寂了多年的行政区划调整，乘着解放思想的春风，最近，悄然成为东莞的热门话题。

　　包括公务员、媒体、网友在内的社会各界对如何调整表现出不同程度的关注，其中不乏一些所谓“方案”出炉，如“中心镇说”、“三区说”、“五区说”、“八区说”、“强心限肢说”等等。

　　很多受访者回应，区划调整时机成熟，各方面条件业已具备。不久前，市委书记、市人大常委会主任刘志庚在一次会上同样感言，虽然区划调整压力很大，但目前时机难得，将择日公开讨论调整方案，最终作出定论。

　　有分析人士认为，调与不调其实早已不是争论的焦点，如何平衡利益，如何寻找突破口，如何稳妥推进，才是当前决策者和关心人士心中最难解的谜团。

　　缘何行政区划调整一经提起，便迅速在各界产生强烈反响？这与其说是一次解放思想的大讨论，倒不如说是各界对东莞未来前途命运的一次思量，对东莞“二次创业”的一种期盼。

　　【一个事实】

　　资源分散力不从心

　　现有行政架构暴露出的三大弊端：镇区资源越来越少，特别是土地资源难以为继，缺乏可持续发展后劲；行政成本大；公共设施建设浪费严重。

　　本月初，本报刊登的网文《东莞：浮华的外表 沉重的肉身》，言辞真切地直指东莞当前存在的六大弊病，居首的是诸侯经济与本位主义。作者道出了很多人的心声——行政区域过小而生成的地方本位主义，正在越来越严重地成为东莞未来发展的制约。

　　市经贸局局长陈桂明同样深有感触，他曾细数现有行政架构暴露出的三大弊端：镇区资源越来越少，特别是土地资源难以为继，缺乏可持续发展后劲；行政成本大；公共设施建设浪费严重。

　　“一个展览馆一年办30个以上的展会才能盈利，东莞一年总共办60多个展会，而上海一年要办500多个展会，上海的场馆面积却比东莞的场馆面积大不了多少。”陈桂明说，从这一点上看，我们的资源浪费严重，缺乏整合。

　　展览馆盘整乏力并非孤案，目前，很多镇街都想兴建体育馆，但是由于维护成本太大，经济实力一般的镇街难免会有困难。在这样大而全、小而全的无序状态下，包括上述问题在内的公共服务能力，因为资源分散而显得力不从心。

　　可以说，在30多年的改革开放进程中，市镇村的特殊行政架构，成就了镇村率先走向富裕，而如今，资源性约束却越来越明显。

　　据调研，东莞现有可供利用的土地不足40万亩，占全市总面积不到10％，而中山则超过30％，江门、惠州的比例则更高，按照目前每年消耗3万亩计算，十几年内，东莞土地将消耗殆尽。

　　用电方面更是令人汗颜，一组2006年的数据显示，东莞一个市的用电量就相当于贵州一个省的用电量，是惠州或江门的3.6倍、中山的4.5倍，而GDP仅是惠州或江门的2.8倍、中山的2.5倍。2007年，东莞的用电量超过广州和深圳，居全省之“最”，但ＧＤＰ均不到两地的一半。

　　出现上述问题的根源，很多人将矛头指向产业结构和几个轮子一起转的行政架构，在新一轮思想解放的大潮中，如何破解这一难题，有专家建言，通过区划调整来统筹资源势在必行。

　　【一次机遇】

　　压力虽大时机难得

　　刘志庚说，虽然区划调整压力很大，但目前时机难得，将择机公开讨论调整方案，最终定下来。

　　东莞行政区划的调整并非一件新鲜事，早年已经提上了议程。一位经济部门的官员向记者表示，改革开放后，东莞的行政区划调整探讨就一直没有停止过，之间也有过一些不同的方案。

　　如政府部门曾在讨论区划调整时，提出“强强联合”，“强弱结合”，“弱弱整合”等方案，但最终还是“只见雷声，不见下雨”。

　　记者注意到，在2008年1月4日举行的市十二届二次全会上，刘志庚曾表示，对照科学发展观的要求，东莞还存在改革开放的力度不大、深度不够、水平不高、后劲不足的问题。比如在行政区划调整方面，一直没有进展。

　　2月13日，在市委理论学习中心组学习会上，刘志庚指出了影响我市科学发展的16个具体问题，“如何推进行政区划调整”赫然在列。

　　而很多政府人士在谈论这一话题时，已不再像以前那样避而不答。分析人士敏感地感受到市委、市政府的思路之变。

　　在上周的一次解放思想座谈会上，刘志庚说，虽然区划调整压力很大，但目前时机难得，将择机公开讨论调整方案，最终定下来。

　　分析人士称，受加工贸易政策、人民币升值、成本上升、土地紧缺等因素影响，东莞经济面临前所未有的挑战，迫切需要新一轮调整和规划。

　　市委党校一位教授表示，说是一次难得的机遇，还有一个重要的因素，即在多年来的“磨合”中，各级领导逐渐形成了一个初步共识——推进双转型，势必要整合资源、统筹规划。加上去年来随着解放思想学习讨论活动的深入开展，统一思想的阻力会小很多。

　　【一道难题】

　　焦点集中在如何调整

　　“这场博奕的主要力量是上级与下级之间、东莞主义与镇区本位主义的博奕，实现目标同时又要保持稳定的难题，更是对主政者的一个难题。”网友说。

　　尽管现在时机难得，但终究还没有踏上破冰之旅，探讨了多年的话题为何如此难下定论？有学者形象地说：“以前的方案不是没有，但最后都没有推行，原因很简单，若两个镇整合为一，那么，哪个镇的领导把握航头？俗语说一山不能容二虎。”

　　换言之，调还是不调已不是问题，问题的焦点集中在如何调整上。

　　接受调研的专家、学者、公务员回应，官员利益如何协调，是行政区划调整停滞不前的重要原因之一。正如网友“夜郎锅王”所言，区划调整的难度并不在于撤并的程序设计，而在于与撤并同时展开的人事安排与公务员分流，这是问题的核心之一。

　　“这场博弈的主要力量是上级与下级之间、东莞主义与镇区本位主义之间的博弈，实现目标同时又要保持稳定，更是对主政者的一个难题。”网友直指区划调整难题要害。

　　上周，市委党校镇街领导干部班，邀请了市经贸局局长陈桂明与学员对话，学员们提出的首个问题就是“你怎样看待东莞的行政区划调整”，足见镇街领导对此问题的“浓厚兴趣”。

　　陈桂明说，行政区划调整方向是对的，在调整过程中要注意协调好发达镇街和欠发达镇街的利益关系、妥善处理好镇街干部的安置，最好精心规划、先行试点，分步实施。

　　干部心理上的阻力，对经济发展不平衡的担忧，对自有资源会被剥夺的恐惧等等，均成为区划调整路上的拦路虎。

　　调研中，记者了解到，也有少数官员对现有行政架构仍显出“迷恋”之态，却少有意识到集约化发展对公共资源配置模式提出了更高要求。

　　上述难题还并非涉及全部，在这些错综复杂的关系之外，也许很多人并没有注意到另一个问题：现在在32个镇街的行政架构之外，又多了松山湖、虎门港、东部生态工业园这三个“特别区”，如何处理它们与各镇街的关系？在区划调整中，如何安置这三个区？无疑为区划调整平添了另一缕“新愁”。

　　【几种说法】

　　到底划成几个区？

　　“行政区划调整事关东莞未来发展，是我市必须迈出的一步。要积极稳妥推进行政区划调整，充分论证和完善方案，在适当的时机推出，形成更为合理的‘一中心多支点’城镇体系格局，促进城市升级。”刘志庚说。

　　在官方还没有公布区划调整方案前，坊间已有诸多版本流传。在不久前举行的一次社科会议上，记者获悉了多种说法。

　　目前，记者获悉的较有代表性的“方案”有五种：一是“中心镇说”，即合并小镇和不发达镇街，向中心镇集结。

　　二是“三区说”，全市划分为三大行政区域，建成一个主中心、两个次中心。

　　三是“五区说”。即设莞城区、虎门区、松山（湖）区、石龙区和常平区5个区。也有建言者这样划分五区：以南城、莞城、东城、万江、高埗、大岭山、松山湖区域组成新的城区；以虎门为核心，包括中堂、麻涌、洪梅、道滘、望牛墩、沙田、虎门、长安各个镇的珠江沿岸西线区域；以石龙为核心，包括石碣、茶山、石排、企石、东坑、横沥的新城区；以常平为中心，包括企石、桥头、大朗、黄江的新城区； 以塘厦为中心，包括谢岗、樟木头、清溪和凤岗的东部新城区。 

　　四是“八区说”，也就是把全市32个镇街分成八个区，根据实际情况，每个区可辖数量不等的镇街。

　　五是“强心限肢说”，即适当支持中心镇的基础设施和公共服务设施建设，适当限制一般镇重复建设同类设施，扶强做大的中心镇，与落后的镇形成“剪刀差”，便于慢慢合并。

　　也有专家从人口规模和区域面积上给出了另一种方案——合并的新区应以200平方公里左右和100万左右人口规模为基准，最好将现有的32个镇街合并成10个左右的区为宜。可采取如将水乡片合并成一个大镇的做法整体推进区划调整。

　　记者注意到，2006年，当时有关部门透露出的“风声”是三种模式可选：一是重走老路，现有镇街不变，在市镇中间加5至6个区；二是实施“强心限肢”策略，适当支持中心镇的基础设施和公共服务设施建设，适当限制一般镇重复建设同类设施；三是将大镇拆开，设街道办和办事处。

　　“行政区划调整事关东莞未来发展，是我市必须迈出的一步。要积极稳妥推进行政区划调整，充分论证和完善方案，在适当的时机推出，形成更为合理的‘一中心多支点’城镇体系格局，促进城市升级。”刘志庚在市委理论学习中心组学习会上说。

　　在如何寻找突破口上，版本同样不少。在市统计局局长吕琦元看来，可以考虑走土地国有化道路，把农村集体所有的土地划归国有，让土地高度集中，推进大城市格局。

　　有专家认为可以从港镇（街）合一开始，拉开整个序幕，进而使沙田、麻涌、虎门、长安4镇大力发展临港产业，形成一个基地，统筹分配资源，整合成为一个产业整体，促进东莞市整个产业实现转型和升级。

　　市委党校副校长张慧玲认为，可以从社区改革入手，学习广州经验，完善城市总体功能配套，进而逐步推而广之。

　　虽然最终版本没有定下来，但接受调研的政府人士、专家学者等大都认为，区划调整的具体路径，应顺应民意、尊重历史传统和现实，学习借鉴长三角等先进城市和我市周边广州、深圳、佛山等城市区划调整的经验做法。

　　【一次抉择】

　　关乎东莞前途命运

　　30年前，东莞敢为天下先，以“破”为主，杀出了一条血路，而如今，面对下一个30年或者更长远目标，东莞则需要以“立”的姿态再续奇迹。

　　从各界人士对区划调整的高度关注看，这件事已经不仅仅是官员们的去留问题，更是各界对东莞未来前途命运的一次思量，对东莞“二次创业”的一种期盼。

　　30年前，东莞敢为天下先，以“破”为主，杀出了一条血路，而如今，面对下一个30年或者更长远目标，东莞则需要以“立”的姿态再续奇迹。

　　在东莞面临着前所未有的困境，在东莞思量如何调整区划时，也许还有人没有注意到，外界关于珠三角整合的声音同样一浪高过一浪。

　　广东省政府发展研究中心副主任李惠武说，要深刻认识国家即将出台的“主体功能区”新政策将对东莞造成的重大影响，要对现有城市架构进行必要的规划调整，突出城市核心区域的现代城市形象，各镇之间的功能定位和产业布局也必须进行重新定位与规范，以交通设施网络的优化突显全市的合理布局。

　　市委常委、副市长江凌在市委理论学习中心组学习会上说，要以城市化统领双转型发展，目前东莞更应强调城市高级化拉动产业高级化，要以高大气魄，突破常规思维，推进城市化，包括更大规模城市设施，也与城市相适应的一系列体制机制建设，包括区划调整。

　　佛山、广州等地无不通过区划调整实现了城市化新突破。如佛山实施区划调整后，全面整合了路桥收费站、城市公交、邮政、电信、旅游、教育和传媒等城市资源，改变了资源分散、重复建设的旧况，促进了城市功能和产业结构的升级。

　　它市经验表明，区划调整是增强发展后劲的重要突破口，是拓展城市发展空间的合理路径。有人形象地说，对东莞现有区划进行重新布局已是箭在弦上。